La actual gestión de la Ciudad de Buenos Aires expresa un modelo urbano excluyente de las mayorías y en beneficio del capital inmobiliario. Gran parte de la población padece el déficit habitacional en sus más diversas manifestaciones (alquiler formal e informal, inquilinatos, hoteles, pensiones, población en situación de calle, villas y asentamientos, viviendas ocupadas). Mientras tanto, el modelo de desarrollo de la construcción se explica por una lógica especulativa y mercantilizadora. Se desarrolla así, silenciosamente, una gran polarización entre un norte modernizado y un sur relegado. Ante esta realidad social, la política de vivienda actual se caracteriza por la fragmentación institucional, cuestión que impide concertar intervenciones eficaces. Es por esta razón que cobra especial sentido comenzar a proyectar un Plan Integral de Vivienda para la Ciudad de Buenos Aires.

DISPUTAS EN TORNO A LAS FORMAS DE PRODUCCIÓN DE CIUDAD

La ciudad es resultado de un proceso de producción en el que intervienen diversos actores con distintos propósitos. Por lo tanto, es posible entenderla no como algo dado y estático sino como un espacio dinámico y en constante producción y transformación. La ciudad moderna se desarrolla a la par de la forma que adopta contemporáneamente el sistema de producción capitalista (23) . Por lo tanto, la fase globalizada de la acumulación de capital en nuestra región y en nuestro país no puede ser pensada separadamente de la formación de nuestras urbanizaciones actuales. De ahí que sea posible entender al territorio urbano de Buenos Aires como un espacio estratégico para la reproducción/innovación del capital global en el siglo XXI. Asimismo, es posible entenderlo como un espacio de resistencia y disputa.

En estos espacios delimitados, la tierra adquiere su valor no en función de sus características físicas, sino de su ubicación/localización respecto de los servicios, de la constructividad (características del suelo que determinan costos de producción), y de los beneficios urbanos a los que permite acceder el suelo. Entre el precio de la tierra y el precio de producción de vivienda se genera una sobreganancia, llamada renta. Esta renta extraordinaria o plusvalía no es apropiada por el conjunto de la sociedad sino por unas pocas manos, de carácter privado.

Teniendo esto en cuenta que desde un punto de vista gubernamental es posible intervenir en esta realidad, a sabiendas de que las intervenciones nunca son neutrales y siempre tienen una lógica política subyacente que impacta en las relaciones de fuerza establecidas. Se pueden identificar principalmente dos lógicas. Por un lado, la lógica del mercado, guiada por la búsqueda de ganancia a través de la renta del suelo, en la que la vivienda es pensada como una mercancía. Con la aplicación de estos principios se producen procesos de segregación espacial y se genera una distribución desigual de los bienes y servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades de la población en el territorio, cuestión que trae consigo el aumento del déficit habitacional (24), entre otros problemas. En efecto, se va constituyendo una brecha entre los alcances de la producción privada y la demanda social de vivienda, y como consecuencia, los sectores populares llevan a cabo estrategias habitaciones alternativas (toma de tierras, ocupación de inmuebles, la autoproducción, entre otras) en pos de concretar el acceso a una vivienda. Por otro lado, se puede reconocer a la lógica garante de los derechos de la población, orientada a garantizar los derechos sociales en general y el derecho a la vivienda digna en particular para todos los ciudadanos, tal como lo afirma la Constitución Argentina en su artículo 14 bis, y la de la Ciudad en su Artículo 31. La lógica que prima en la Ciudad de Buenos Aires es la de mercado, y es por esa razón que los sectores sociales con mayor capital económico ocupan las zonas más privilegiadas en términos de localización y acceso a las centralidades urbanas, en tanto que las clases populares se concentran en las zonas urbanizadas más marginales. El capital económico se convierte así en pauta estructurante de las condiciones de acceso a la ciudad y reproduce las asimetrías sociales existentes.

En contraposición a esta tendencia actual, entonces, es posible articular una estrategia entre el Estado y el amplio abanico de sectores de la sociedad perjudicados con la planificación urbana vigente, que esté orientada a garantizar los derechos vulnerados. En esta estrategia alternativa, la renta urbana no es mera ganancia privada, sino una posibilidad de redistribución; la vivienda no es pensada como mercancía, sino como un derecho; y la intervención estatal no se concentra solamente en la construcción material de viviendas, sino que también tiene en cuenta las diversas externalidades ligadas a la localización de la vivienda, la infraestructura económica y los servicios urbanos, tales como la educación, el trabajo, la recreación, o los servicios públicos tradicionales (transporte, agua, cloacas, etc.), entre otros. De esta forma, si la vivienda es concebida como derecho, la ciudad se transforma en el mismo proceso también en un derecho para todos. De esta manera, la promoción la ampliación del derecho a una vivienda y a un hábitat dignos va de la mano de ampliar el derecho a la ciudad, y tiene por objetivo que todos los ciudadanos puedan gozar de los beneficios que brinda la centralidad urbana en cuanto a comunicación, servicios, información, movilidad, intercambio, etc.

LA VIVIENDA EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Las características distintivas de la situación habitacional en la Ciudad de Buenos Aires durante este período se basan en la coexistencia de dos fenómenos. Por un lado, un gran “boom inmobiliario”, y por el otro, el crecimiento de las diversas tipologías de déficit habitacional. En este contexto, se conjugaron la dificultad de acceso a la propiedad y la inadecuada/insuficiente regulación del mercado inmobiliario, generándose así un incremento de la vivienda precaria (que incluye a los residentes permanentes en inquilinatos, conventillos, hoteles y pensiones) (25) y un crecimiento de la población en villas y asentamientos – de 108.000 habitantes en villas en 2001, se pasó a 164.000 en 2010, implicando una suba del 52% (26). Esto se ve reflejado en que las comunas que mostraron un mayor incremento de su población en relación al año 2001 fueron aquellas que albergan a las villas más pobladas de la ciudad – la Comuna 1 presentó una variación intercensal del 19,7% y la Comuna 8, un 15,8% -. Por otra parte, las Comunas 8 y 4 son las que registran la mayor cantidad de viviendas habitadas (87,8% y 84% respectivamente) y las comunas 1 (Puerto Madero) y 2, la mayor cantidad de viviendas deshabitadas (40,1% y 34,4% respectivamente), lo cual confirma la tendencia que viene consolidándose en la Ciudad de Buenos Aires: alcista en la construcción especulativa en la venta de inmuebles, y segregacionista en el acceso a la vivienda, ensanchando la grieta entre norte y sur (27).

En los últimos 15 años se construyeron casi 28 millones de m2 (28) (el llamado “boom inmobiliario”) en la ciudad, mayormente en las comunas de la zona norte (1, 2, 11, 12, 13 y 14, las más caras y menos densamente pobladas), que concentraron el 75% de la construcción de nuevas viviendas o ampliación en m2 del parque existente para el año 2010. Paradójicamente, este “boom” no ha constituido una solución para el grave déficit habitacional existente. Simultáneamente, ha tenido lugar un significativo aumento del costo de la propiedad. Entre 2007 y 2011, el precio del m2 se ha incrementado un 50% en dólares y un 115% en pesos, pasando de U$S 1402 a U$S2107 en 2011 (29). Este movimiento ascendente de precios queda mucho más expuesto si se lo pone en comparación con la evolución de los salarios (comprar una vivienda ha pasado de costar un promedio de 42 sueldos en 2001, a 84 sueldos en 2011 (30)).

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Por otra parte, el acceso a los créditos hipotecarios, imposible para los sectores populares, es cada vez más difícil para los sectores medios y se ha constituido como un lujo, sólo posible para sectores altos. Dado este escenario en el que el acceso a la propiedad de la vivienda se vuelve progresivamente más restringido, la porción de la población que desea continuar residiendo en la ciudad se ve obligada a optar por regímenes de tenencia alternativos, siendo el más común el alquiler. Sin embargo, la cara más perjudicial de este proceso se expresa en la anulación de la posibilidad de acceso a una vivienda mediante el mercado formal, quedando como única opción de acceso el mercado informal de alquiler, que suele registrar precios elevados en relación a sus condiciones habitacionales (31). De este modo, la cantidad de inquilinos ha crecido en un 55% desde el año 2001, alcanzando a unos 350.000 hogares (32). Al mismo tiempo, en los últimos cinco años, este crecimiento de los inquilinos ha tenido su contrapartida en un incremento del 240% del monto promedio del alquiler, alcanzando hoy aproximadamente el 40% de un salario medio en la Ciudad (33) .

Finalmente, otro de los productos de esta situación problemática en materia habitacional se puede visibilizar en la expansión de la población en situación de calle. Hacia finales de 2007, se contabilizaron 1.029 adultos en esta situación y 798 niños menores de 17 años de edad habitando las calles de la ciudad. El 82% de los niños y adolescentes en calle censados provenían de la provincia de Buenos Aires y un 67% eran de sexo masculino. En abril de 2009 personal del Ministerio de Desarrollo Social local realizó un relevamiento que arrojó un total de 1.950 personas en situación de calle, lo cual significa que no sólo no disminuyó sino que aumentó la cantidad de personas sin techo en comparación al año 2007 (34).

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LA POLÍTICA DE VIVIENDA Y HÁBITAT DEL PRO

En materia de políticas públicas sobre vivienda y hábitat, la gestión PRO ha potenciado la desigualdad socioeconómica entre la zona norte y la zona sur a través de intervenciones direccionadas en ese sentido. Así, se observa cómo la problemática habitacional no es consecuencia de la insuficiencia de tierra o de vivienda, sino que es el resultado de una distribución absolutamente injusta del espacio urbano entre la población y la falta de políticas que garanticen el acceso a este derecho de los sectores populares.

En primer lugar, la estructura institucional que presenta el Estado de la Ciudad para resolver estos problemas perjudica la elaboración e implementación de políticas públicas eficaces y que aborden el tema de forma articulada y compleja. Esto es así ya que el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC), desde 2006 en adelante, profundizó el proceso de dispersión de sus atribuciones hacia diversos organismos públicos. Las responsabilidades en el diseño y la implementación de políticas de vivienda y hábitat están divididas entre el propio IVC, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Desarrollo Económico (con la Secretaría de Hábitat e Inclusión Social –SECHI-, la Unidad de Gestión e Intervención Social -UGIS- y la Corporación Buenos Aires Sur – COBS-), y el Ministerio de Medio Ambiente y Espacio Público. Esto causa, además de un entorpecimiento en la posibilidad de concertar una política direccionada frente a la cuestión, una fuerte dificultad para los sectores afectados por la problemática de vivienda, puesto que no existen responsabilidades políticas claras para dar respuestas a los reclamos.

Si se analiza la dimensión presupuestaria de la gestión, según datos que se pueden encontrar en diversas fuentes (35), el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) ha asignado cada vez menos importancia a la vivienda. En el 2008, el presupuesto asignado era el 3,8% del total, cifra que descendió progresivamente a un 2, 1% en el 2014, demostrando esta tendencia a lo largo de toda la gestión macrista. Asimismo, la subejecución ha sido una variable constante durante todos estos años, no sólo en vivienda, sino en todas las áreas sociales, pero especialmente en ésta (36). En efecto, remitiéndonos a un informe desarrollado por la ASAP (Asociación Argentina de Presupuesto y de administración Financiera Pública) a fines del 2013, el área de vivienda es la de mayor subejecución, con un 33,9% del total.

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Otro aspecto a destacar de la gestión PRO ha sido lo que atañe a los créditos hipotecarios. En éste área de la política urbana el desempeño del GCBA ha resultado muy pobre, siendo el programa “Mi Primera Casa” la iniciativa de mayor envergadura en los dos períodos de gobierno para solucionar el problema de acceso a la propiedad de vivienda. Adicionalmente, y para alivianar las dificultades de afrontar los crecientes valores de los alquileres, el GCBA instrumentó el programa “Alquilar se puede”. Ninguno de los dos programas mencionados constituyó una respuesta seria que ataque el déficit habitacional que acusa la Ciudad, sino más bien parches muy modestos. Mientras “Alquilar se puede” está destinado a sostener una porción mínima de los alquileres más bajos de la ciudad sin poner en cuestión las reglas del juego del mercado inmobiliario (precios, condiciones muy restrictivas, entre otras), “Mi primera Casa” apunta más bien a un cambio en el régimen de tenencia de los sectores medios (pasando del alquiler a la propiedad) y a un traslado de estos sectores hacia las comunas con menor valor inmobiliario. Esto tampoco constituye una solución de fondo para que los sectores medios y bajos logren un cambio masivo en el régimen de tenencia, ya que se contemplan sólo alrededor de 3.500 créditos por año. Teniendo en cuenta que la cantidad de inquilinos en la ciudad se estima en un número cercano a los 300.000 hogares, la cantidad de créditos prevista representa apenas más que el 1% del total, cifra más que insuficiente.

Respecto de la voluntad de avanzar en la mitigación del déficit habitacional y en la urbanización con radicación de las villas de la ciudad, el Gobierno local ha relegado su tratamiento sistemáticamente.

En 2011 vetó la Ley de Emergencia Habitacional (Ley 1408) sancionada en 2004, que dejaba sin efecto los desalojos a inmuebles considerados de dominio público. En sintonía con esto, ninguna de las normativas vigentes que marcan el camino para lograr la urbanización con radicación de las villas de la ciudad fue tomada en cuenta seriamente en estos años. Es así cómo la ley 148, sancionada en 1998 y que prevé la atención prioritaria a la problemática social y habitacional en villas y NHT, no se ha aplicado hasta el momento. Como muestra de la misma orientación política, la ley 1770, que prevé la urbanización de la villa 20; la ley 403, que plantea la urbanización de la 1-11- 14; y la ley 3343, que guiaría la urbanización de la 31-31 bis tampoco se han cumplido. Por otra parte, se han ejecutado programas de “maquillaje urbano”, superficiales y de prioridad estética, como el Mejoramiento de Villas e Intervención Social en Villas de Emergencia y NHT, mientras que se han vaciado aquellos de abordajes más estructurales. Del mismo modo, programas basados en subsidios temporales a familias desalojadas, tales como Asistencia Socio-habitacional, Asistencia a Familias de Alta Vulnerabilidad Social, Asistencia Inmediata ante la Emergencia Social y Asistencia Integral a los Sin Techo, tuvieron un promedio de ejecución alto. Entre los cuatro programas, pasaron del 96,3% en el año 2010, al 99,4% en el año 2012.

De esta forma, aquellas políticas que prevén acotadas intervenciones de infraestructura o embellecimiento estilístico de las viviendas y aquellas destinados a ofrecer subsidios a quienes sufren situaciones de desalojo, tuvieron mejor suerte. Se observa entonces cómo en lo referente a la urbanización de villas el macrismo se ha ocupado de ignorar la normativa vigente y ha privilegiado programas de maquillaje. Finalmente, en la gestión de la población en situación de calle, una de las pocas respuestas institucionales planteadas se dio a través del equipo Buenos Aires Presente (BAP), y especialmente con el Plan para la Prevención del Frío u Operativo Frío en invierno. Este plan ha funcionado con numerosas falencias, y su mayor desventaja ha residido en que la atención a este segmento de la población ha sido momentánea y parcializada, en lugar de haber concertado una política integrada con otros ministerios (centralmente, competencia del Ministerio de Desarrollo social y los organismos encargados de la política de vivienda) que brinden soluciones más estables que obtener, cuando esto se da, un plato de comida, una manta y eventualmente un parador para una noche. En suma, queda claro cómo durante este tiempo las intervenciones mencionadas han estado orientadas a mitigar muy tímidamente los efectos de desigualdad generados por el funcionamiento de la política de vivienda y el mercado inmobiliario en la CABA y no a atacar sus causas profundas.

PROPUESTAS

Esta serie de medidas que se enumeran a continuación tienen la intención de constituir un conjunto de acciones concertadas, orientadas a ampliar la oferta de propiedades inmobiliarias de la ciudad, y a generar mejores precios y condiciones generales para la demanda de vivienda existente a través de los instrumentos institucionales correspondientes. Todas ellas tienen como fin salvaguardar el derecho a la vivienda, en contraposición al fin de lucro especulativo.

1 – CREACIÓN DE UN MINISTERIO DE VIVIENDA Y HÁBITAT

Garantizar la participación organizaciones sociales y vecinales en función de darle la jerarquía pública que merece esta problemática y de poder implementar eficazmente las políticas públicas adecuadas para la situación actual.

2 – DESARROLLO DE UN PLAN INTEGRAL DE VIVIENDA

Incremento de la prioridad presupuestaria asignada a las áreas sociales en general, y al área de vivienda y hábitat en particular.

Regulación de alquileres para avanzar hacia un marco legal y político más favorable a la población de inquilinos, en lo referente a precios, condiciones contractuales entre las partes, garantías, y exigencias inmobiliarias. El Estado privilegiará ante todo la posibilidad de acceso a la vivienda. Se extenderá el plazo mínimo a tres años, y se limitará el monto de los depósitos en garantía y el pago de las comisiones a las inmobiliarias, ambos al valor equivalente a un mes de alquiler, siendo soportadas por el propietario y el inquilino en partes iguales.

Creación de un régimen impositivo que grave a las viviendas ociosas para ampliar la oferta inmobiliaria y contribuir a mitigar influencias especulativas en la formación de precios. De este modo se buscará dar lugar a un sistema acorde a las posibilidades de la demanda existente. En primera instancia afectará a las propiedades que permanecen en esa condición por más de un año e irá incrementándose según el tiempo que permanezcan en desuso. La recaudación obtenida se destinará a la instrumentación de una línea de créditos hipotecarios accesibles para sectores medios y populares.

Lanzamiento de una línea de créditos hipotecarios destinados a sectores medios y populares, y especialmente a la población habitante de hoteles y pensiones, en donde el Banco de la Ciudad deberá tener un rol central tanto en la garantía como en el apoyo económico de la población que así lo requiera.

Efectivización de la Reurbanización con radicación de villas y asentamientos. Diseño e implementación participativos de las obras de infraestructura necesarias para asegurar la provisión completa de los servicios públicos y condiciones habitacionales dignas para concretar la integración de la población afectada al tejido urbano en calidad de sujetos de derecho.

Reforma del Código de Planeamiento Urbano a partir del intercambio con organizaciones sociales y vecinales, para definir una regulación de la obra pública en general, y de la construcción inmobiliaria en particular, que esté en función de las necesidades locales y no de lo que dicten las constructoras y el mercado inmobiliario.

Relanzamiento de la ley de emergencia habitacional, para darle estado público a la problemática e impedir que la solución a la ocupación de vivienda sea la promoción de los desalojos sin una política social adecuada por detrás que asegure a esa población el derecho a la vivienda digna.

Diseño e implementación de un plan de construcción de viviendas sociales, junto con el desarrollo de los servicios públicos correspondientes para avanzar hacia una democratización de los beneficios urbanos en toda la ciudad, sin divisiones de norte-sur.

Referencias

23 – Harvey, David (2008): “El derecho a la ciudad”, en Revista de Nueva Izquierda, n° 53. Disponible en: http://newleftreview.org/II/53/david-harvey-the-right-to-the-city
24 – El déficit habitacional refiere a un estado en el que se encuentra determinada población respecto a su vivienda. Este estado se caracteriza por la insuficiencia de condiciones adecuadas para el desarrollo de su vida. El déficit puede ser tanto cuantitativo como cualitativo. Para más información, véase el documento n° 1 de diagnóstico de déficit habitacional producido por el IVC (2013). Disponible en http://www.buenosaires.gob.ar/sites/gcaba/files/serie_de_informes_ivc_n_1_- _deficit_habitacional_caba_0.pdf
25 – Según la última Encuesta Anual de Hogares en la Ciudad, el 5,5% de ellos (el 5,3% de la población) reside en una vivienda precaria; es decir, en un inquilinato o un conventillo, un hotel o pensión, en una construcción no destinada a vivienda, un rancho o una casilla.
26 – Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (2010): Censo Nacional de Hogares, Población y Vivienda. Disponible en: http://www.indec.mecon.ar
27 – Véase el Diagnóstico Socio – Habitacional de la Ciudad de Buenos Aires 2013, elaborado por la Comisión de Vivienda del Consejo Económico y Social de la Ciudad de Buenos Aires. p.19.
28 – Véase en el anexo la Tabla sobre la construcción en la C.A.B.A durante los últimos 15 años.
29 – Información estadística extraída de la Campaña por un plan integral de vivienda en la Ciudad http://viviendaenlaciudad.com.ar/wp
30 – Información estadística extraída de la Campaña por un plan integral de vivienda en la Ciudad http://viviendaenlaciudad.com.ar/wp/
31 – Clichevsky, Nora (2006): “¿É possivel prevenir a informalidade urbana na América Latina?”, Revista de Administraçao Municipal- Municipios- IBAM, Rio de Janeiro, Ano 5, Nº 257, BL ISSN 0034-7604, pp. 16- 25
32 – Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (2010): Censo Nacional de Hogares, Población y Vivienda. Disponible en: http://www.indec.mecon.ar
33 – Zajac, Joaquín (2014): “La ciudad no se vende: Sobre el mercado de regulación de la vivienda en la CABA”, IPES21. Disponible en: http://ipes21.org/articulos/la-ciudad-no-se-vende-sobre-la-regulacion-del-mercadode-vivienda-en-la-caba
34 – Véase el Diagnóstico Socio – Habitacional de la Ciudad de Buenos Aires 2013, elaborado por la Comisión de Vivienda del Consejo Económico y Social de la Ciudad de Buenos Aires. p.19.
35 – Véase, por ejemplo, el Informe anual de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ). Disponible en http://acij.org.ar/blog/2012/12/04/sin-vivienda-para-los-mas-vulnerables-en-la-ciudad-de-buenosaires/
36 – Tal como ha sido destacado, entre otras fuentes, por el Informe “Anteproyecto de presupuesto de CABA 2014” de ACIJ, disponible en http://acij.org.ar/blog/2013/11/08/informe-anteproyecto-de-presupuesto-decaba-2014/ o por investigaciones de La Fábrica Porteña, disponibles en http://lafabricaportena.com/habitat/presupuesto-de-vivienda-subejecucion-y-reasignacion-de-fondospara-eventos-empresariales/#.UyTuxz95PxA

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